“只有退潮了，才知道谁在裸泳！”这是沃伦·巴菲特的名句，描述了那些负债累累、但相信无止境的经济增长浪潮将使他们能够偿还更高额债务负担的人。可叹的是，随着新型冠状病毒疫情的到来，这股浪潮迅速退去，世界各地的国家和公司只得艰难地偿还债务。
然而，与监管相对完善的公司违约相比，由于没有“主权破产法”的约束，公共债务问题在国家层面更为复杂。中国已经成为世界上最大的双边债权国，这一变动对中国来说尤为重要。向中国借贷的许多新兴市场中的国家正在新冠疫情的余波中努力偿还债务，其原因有二：第一是经济萎缩，减少了以税收为基础的政府收入；其次，为了支撑摇摇欲坠的经济形势，政府必须在财政刺激与货币刺激上花费大量的资金。雪上加霜的是，大宗商品出口国更是遭遇了第三重打击：大宗商品价格的颓势进一步减少了政府和经济收入。
为了与高负债国家合作，中国参与了二十国集团的暂停债务偿还倡议（DSSI），并在双边基础上提供某种形式的债务减免。然而，中国尚未出台全面的、与其他债权人合作处理债务问题的战略。因此，中国面临着来自国际上（以及某种程度上国内）不断增加的压力：中方需要提供一个框架来管理其海外债务，并需要为受打击最严重的国家提供财政方面的支持以提高其灵活性。
我们通过研究发现，各负债国面临的情况并不相同。在观点文章《“一带一路”国家的公共债务状况》中，我们分析了52个既加入了暂停债务偿还倡议（DSSI）、又属于一带一路倡议（BRI）的国家，不仅为了找出其中高负债的成员国，更是为了指明未来几年，哪些国家将暴露在向中国偿还高额债务的情形之下。我们确定了十个在此方面较为脆弱的国家，如果存在严重的债务违约风险，这些国家可能需要专门与中国进行谈判。
一、一带一路国家债务偿还展望：喜忧参半
在分享我们关于高负债国家对中国的偿债展望的发现之前，有两点需要注意：首先，在分析中，我们发现中国向海外发放的贷款数额历经起伏，直到2018年都有大幅增长，而在此后便急剧下降。然而，中国对我们所分析的52个国家的总体放贷份额却从2014年的16.04%稳步增长至2019年的21.22%。这使得中国成为2014年至2019年的五年中在这些国家的最大双边债权国。其次，这些国家对华的债务敞口并非一致变化的。某些国家在这五年间增加了对华债务敞口，例如刚果共和国的债务敞口从国民总收入（GNI）的13.62%增加至了38.92%，安哥拉从国民总收入的5.87%增加至了18.95%；而另一些国家则降低了他们对华的债务敞口，如柬埔寨、孟加拉国等一些其他国家。
这也将影响未来几年这些国家对中国的债务偿还。对于大多数国家而言，预计对华偿债额无论是占总偿债额的百分比还是占国民总收入（GNI）的百分比都处于较低或中等水平。但是，有些国家的情况不容乐观：如汤加、瓦努阿图、吉布提、刚果共和国、柬埔寨、萨摩亚、老挝、马尔代夫、安哥拉和科摩罗等国家，在2021至2024年间将需向中方偿还的债务额约占其偿债总额的25%至75%。
汤加、吉布提和柬埔寨需要向中国偿还的数额将占其债务相关款项的50%以上。尽管最近安哥拉和刚果共和国与中国达成了债务重组协议，但这两个国家的对华债偿份额将继续上升至超过其公共债务偿债支出总额的65%以上。在未来四年，科摩罗和马尔代夫需要向中国支付的年均偿债额也将持续增长。
在计算这些国家对华偿债额与该国2019年国民总收入（GNI）数据（受疫情影响，国民总收入在2020年和2021年很可能比2019年还要低30%以上）相比较得出的相对数额时，我们发现，在未来几年，这些国家的年还本付息额可能高达GNI的3.3%（如在吉布提），几乎等于其教育方面的公共支出。换句话说，对于这十个国家的政府而言，偿还中国的债务将占其年度财政支出的很大一部分，同时，这也会降低他们财政上与货币上的灵活性，进而影响未来的投资。
二、搭建一个全面的债务减免框架是有必要的
在解决债务问题方面，迄今为止，中国主要依靠直接免除无息贷款的方式，并会继续推行这一策略：2020年10月，中国宣布将免除15个非洲国家截至2020年底到期无息贷款， 具体总额未公布。
为了应对疫情带来的债务挑战，中国签署了二十国集团（G20）框架下的暂停债务偿还协议（DSSI），直到2021年6月底，世界上最贫穷的77个国家可以暂停双边债务偿还。然而，截至目前，中国还没有像巴黎俱乐部（Paris Club）的成员国或货币基金组织（IMF）等多边贷款机构那样颁布一项全面的债务减免计划。站在中方的角度，这种债务减免的处理方式是可以理解的，因为每个债务国的情况都不相同。但是，这使得债务国的其它债主担心隐藏风险。例如，2020年11月赞比亚发生债务违约之前，由于赞比亚政府并未向包括欧债持有者在内的商业债券人提供与中国等其他债权人的债务信息，商业债权人拒绝做出让步，允许赞比亚暂停付息。
三、中国的独特机遇：多边、公平与绿色
我们认为，解决这10个国家的债务问题可以为中国带来一个独有的机会，中方付出的成本最少，但可以获得良好的声誉，以及成为全球标准制定者的机会。与这些国家沉重的债务负担相反，中方面临的风险相对较低：世界银行（World Bank）公布的数据与我们的分析研究表明，在2019年，这10个在偿债方面较为脆弱的国家尚未偿还的债务总额为642亿美元，仅仅相当于中国对海外贷款总额的9.2%（据中国国家外汇管理局的数据，2019年中国国际贷款余额为6963亿美元），占中国国内信贷市场的0.2%（据中国人民银行统计，2019年中国国内信贷市场的规模为23.71万亿美元）。
为了转危为机，我们为中国的决策者提出了就处理债务方面的几点建议。我们发现，在短期内，要想给予这些国家必要的流动性与财政方面的周转空间，刺激新冠疫情后萎靡的经济并更好地重建经济，中国应该做到以下几点：
- 带头为对华债务敞口最高的国家，如吉布提、刚果共和国、老挝、吉尔吉斯斯坦和安哥拉等国制定除二十国集团暂停债务偿还倡议以外的其他债务减免计划应急预案；
- 同意对其发行的债务进行一定程度上的削减（即主权债务减记），在这些国家创造财政周转空间以抗击新冠病毒，并明确资金的使用规则。
- 对于那些债务风险可控、对华偿债负担较轻的国家，中国应该与国际货币基金组织（IMF）及二十国集团（G20）等多边组织合作，提供一个共同的债务重组框架。
四、债务自然交换机制（Debt-for-nature swaps）
一些人呼吁通过以债务换股本（debt-for-equity）和以债务换资源（debt-for-resource）等方式减少偿债负担，但与之相反，我们认为，在大多数情况下不可采取以上两种方式：这些途径都可能减少可用于未来经济增长的国内资源。我们建议中国采用债务自然交换机制（debt-for-nature swaps）以创造三赢局面。
- 对于中国来说，作为许多“一带一路”国家最大的双边债权国，同时也是2021年联合国生物多样性大会（UN Biodiversity Conference）的东道国，中国可通过债务自然交换机制为其一些永远无法被清偿的贷款增加价值，同时也获得了在利用公共和私人资金保护生物多样性方面起到领导作用的机会。
- 对于债务国来说，债务自然交换机制可以减轻偿还外汇贷款的压力，为环境和气候相关的项目提供资金，同时有助于当地经济建设和机构建设。
- 对于非政府组织来说，这一机制可以帮助他们识别并利用不同来源的资金。
中非合作论坛会议（FOCAC）计划在今年晚些时候举行，这是一个分享成功经验的极好机会。因此，许多短期层面的措施应该尽快实行。
在战略性的中长期，我们建议中国通过提供投资（而非债务）以及能力建设来支持债务国。这意味着中国未来应该较少地关注常导致某国过度负债的基础建设支出，而将目光更多地放在规模较小、银行可担保的项目上去。一个可行的途径是投资绿色能源领域，如太阳能、风能和电力传输网络等：这些投资的规模往往比投资化石燃料发电厂的规模小，并且可创造是其三倍的就业机会，同时为投资者带来更高的利润。当然，它们也为零排放能源系统提供了与气候情况相适宜的途径。
此外，基于与高度债务脆弱国家的成功谈判经验，中国应在二十国集团（G20）、中非合作论坛（FOCAC）或一带一路倡议（BRI）等多边论坛中努力，通过制定海外贷款标准和设计新的债务机制来改善债务治理情况。为此，中国需要弄清中国政策性银行，特别是国家开发银行（CDB）和中国进出口银行的角色，将他们纳入缓债倡议（DSSI）。作为“一带一路”倡议中最重要的债权人之一，国家开发银行到目前为止的谈判都是以商业债权人的角色进行的（其官方性质为开发性金融机构）。截至2020年9月末，已签订的缓债协议金额达到7.48亿美元。未来，对国家开发银行及进出口银行角色的明确及对暂停债务偿还倡议框架的持续参与对国际债务减免大有益处。
无论如何，对中国而言，采取积极的措施处理海外债务问题都是一个不容错过的机会。
About the author(s)
Mengdi Yue is a researcher at the Green BRI Center at IIGF. She holds a Master in International Relations from School of Advanced International Studies (SAIS) and has worked with the American Enterprise Institute (AEI), European Union Chamber of Commerce in China and the China-ASEAN Environmental Cooperation of the Ministry of Ecology and Environment. She is fascinated by green energy finance in China and the Belt and Road Initiative and data analysis.
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