碳市场是当前全球为控制温室气体排放所采取的市场化工具之一,而碳市场的连接则是在地区碳市场建设的基础上更好地发挥碳市场能动作用的重要发展方向。在中国全国碳市场正式启动前夕,中财大绿金院与德国Konrad-Adenauer基金会联合发布研究成果《碳市场连接的可行性研究:中国与东南亚》,旨在以国际现有案例为基础梳理碳市场连接的必要条件,总结中国碳市场以及东南亚国家碳市场机制的发展现状,探讨各国碳市场连接的可能性以及未来发展方向。本文对《碳市场连接的可行性研究:中国与东南亚》报告的主要研究成果进行简要介绍。

一、碳市场连接的必要性和可行性

当前,碳市场正在成为助力减少温室排放以实现《巴黎协定》目标的一个重要工具,而市场规模是影响碳市场运营效率的重要因素之一。为保证碳市场的有效运营,需要实现足够规模的交易,以保证市场流动性。如果一个国家或地区的碳市场规模有限,市场参与者和投资人不足,那么这一缺乏必要流动性的碳市场便不能发挥有效的市场定价的作用,也无法形成合理的碳价去引导市场开展减排行动。

为了规避这个问题,部分国家和地区已经着手探索碳市场的连接,从而创造规模更大的、交易更有效、市场流动性更强的碳市场。通过碳市场连接,市场履约主体的丰富程度显著提高,不同地区的减排单位也能为市场带来更多不同的减排路径,由此形成的碳价能够更完善地体现在当前地区范围内的均衡减排成本,并更好地通过碳市场形成减排成本与效益的社会资源配置。

通过对挪威和欧盟、瑞士和欧盟、魁北克和加州以及区域温室气体倡议(RGGI)的碳市场连接案例进行研究并加以文献分析,本报告归纳总结得出影响碳市场连接成功与否的关键因素,建立了分析一个国家/地区A的碳市场与另一个国家/地区B的碳市场连接的可行性框架,如下图所示。

图 1 碳市场连接可行性分析框架

此框架中所关注的影响碳市场连接的核心因素主要包括四个维度,依次为:

1)气候雄心,即相关国家或地区应对气候变化的决心,主要体现为各主体通过国家自主贡献(NDC)或其他方式许下的减排承诺或碳中和承诺,以及承诺的可持续性和承诺实现的紧迫性。

2)连接主体间的政治、经济、环境等关系,例如双方是否同属同一政治联盟或经济联盟,签署了相关的贸易协定,达成了一定的环境倡议等。

3)碳市场建立基础的稳健性,体现在各碳市场立法的明确和监管体系的有效性,以及碳排放监测、报告、核查(MRV)体系的健全与可靠。

4)各碳市场设计元素之间的相容性,即碳市场覆盖行业、气体范围是否一致、配额总量的设计是否能够统一、配额分配方式能否兼容等。

二、中国以及东南亚国家碳市场发展现状

为有效应对气候变化,中国和东南亚国家都在碳定价方面做出了多样化的尝试。中国自2011年起便启动了试点碳市场的工作,并即将开启全国碳市场的交易。考虑到中国作为世界上最大温室气体排放国的巨大体量,中国全国碳市场的启动预计将对全球应对气候变化工作产生重大影响。特别是对于其周边国家,中国碳市场的设计与发展将对区域碳市场的发展起到极大的促进和引导作用。

目前,中国的全国碳市场已经进入交易前的最后准备阶段。参考生态环境部发布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》、《碳排放权交易管理办法(试行)》以及《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》等文件,即将启动的全国碳市场将以生态环境部门为主要监管机构、覆盖范围为化石能源发电及发热行业的二氧化碳排放,在初期通过基准法确定各重点排放单位的配额分配量,并加总以形成全国配额总量。此外,初期的配额分配将以免费分配为主,同时允许以国家核证自愿减排量抵销碳排放配额,抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。相关的机制设计见下表:

表 1 中国全国碳市场相关机制设计

与中国相邻近的东南亚国家目前也对碳市场的建设工作进行了尝试,以探索碳市场作为实现国家自主贡献目标的工具之一的可能性:

  • 其中,越南最新修订了国家的环境保护法,并在其中对碳市场以及MRV的体系设计进行了要求,构建了碳市场建设的政策基础。
  • 印度尼西亚的环境与林业部目前正在起草相关政策,准备以从自愿交易到逐步形成总量控制的方式阶段性地完成碳市场的构建,主要针对发电和工业领域规划未来的碳市场发展。
  • 泰国已经建立了温室气体排放的MRV体系,并在2015年启动了泰国自愿减排体系(Thailand V-ETS)。目前,泰国围正在为碳市场的启动编制相应的战略计划,包括试点碳市场的架构设计和交易平台的搭建。
  • 菲律宾则在2020年在“低碳经济法案”中最新提出了建设碳市场的提案,目前该提案正由新建立的技术工作小组进行审核,正式建立碳市场的时间线尚不清晰。

三、区域碳市场连接的可行性分析

本研究在探讨中国与东南亚国家碳市场连接的可行性上,重点关注各国在气候雄心、国际关系、碳市场建设规划领域中的协同。中国与东南亚的碳市场连接存在可能性,但是近期执行的难度很大,主要出于以下三点原因:

(一)各国均有较强烈的气候雄心,但执行方式不同

一个国家的气候雄心主要受两方面因素的影响:一方面为该国面临气候风险的紧迫性,另一方面为应对气候变化行动对国家经济发展影响。本文所研究的东南亚国家均为极易受到气候风险影响的国家,由于临海且多样化的生态系统的特征,这些国家容易遭到洪涝、干旱、海平面上升等众多极端气候风险的影响,因而具有较为强烈的气候雄心。中国同样面临着显著的气候风险,已经在推动相关立法和规划,并即将启动全球最大的碳市场交易,在气候行动的实践上领先于东南亚各国,体现出了应对气候变化的明确决心。

然而,对比中国与东南亚国家所设定的国家自主贡献目标,由于各国经济发展阶段和发展特征的不同,中国所选取的减排目标以每单位GDP二氧化碳排放量这一碳排放强度指标作为衡量,基线值为2005年的碳排放强度;而其他东南亚国家均以温室气体排放量的绝对值为指标,基线值选取“一切照常”下的情景假设值。应对气候变化目标设定的差异性仍旧存在,由此产生的不同减排路径将会导致减排目标的难以匹配,这对于各方首先在目标协同上便造成了困难。

(二)中国与东盟国家间密切却复杂的联系

东南亚国家与中国的沟通往来常以东南亚国家联盟的形式开展。中国与东盟具有紧密的经济贸易关系,以此为基础开展碳市场合作是在未来应对气候变化工作全球化背景下的一个发展方向。中国与东盟国家早在1991年便建立了合作关系,2002年签订了《中国-东盟全面经济合作框架协议》,并于2010年正式建立了中国-东盟自贸区。当前,双方已经成为重要的经济伙伴,中国已经连续11年作为东盟最大的贸易伙伴,东盟也已于2020年上半年取代欧盟成为中国最大的贸易伙伴。2020年11月,中国、东盟会同日本、韩国、澳大利亚、新西兰共同签订《区域全面经济伙伴关系协定》,进一步巩固了双方的贸易关系。除此之外,中国与东盟之间的密切联系还体现在政治、安全、环境等其他众多领域,例如中国与东盟达成的《中国-东盟环境保护合作战略》以及《中国-东盟环境保护合作战略》、《中国-东盟环境合作行动计划》等合作协议,均为双方在碳市场方面的合作奠定了基础。

然而,尽管各方在多方面总体保持着良好合作,但地缘政治与经济贸易等问题复杂而多变,仍要持续关注南海争端等国际议题,成为制约各方近期在应对气候变化领域开展合作的阻碍。

(三)碳市场连接所需的基础建设有待完善

根据国际上碳市场连接的案例经验,碳市场连接的实现需要以至少一方碳市场的稳定运营为基础。中国作为区域范围内即将建立的最大碳市场,应当为区域碳市场连接首先奠定好内部市场基础,保障完整的立法、稳健的MRV体系以及有效的交易制度。此外,为了保证碳市场定价的有效性,中国碳市场应当加快覆盖更多行业和温室气体种类,并缩紧配额总量,逐步形成以碳排放量为衡量标准的总量控制。在中国碳市场实现有效的定价机制之前,任何形式的碳市场连接都需要谨慎对待。

考虑到碳市场在越南、印度尼西亚、泰国以及菲律宾的发展依旧处于早期阶段,区域性的碳市场连接预计在短期内难以实现。在此阶段,主要的工作方向是进一步助力东南亚国家完成碳市场的基础建设,完善碳市场建设的立法工作,搭建合理有效的MRV体系,并探索试点碳市场的开展。建议积极提高各方的参与程度,利用世界银行PMR项目或其他部委级别的合作,协助设计有利于实现国际合作的碳市场建设方案。同时,采用国际标准和最佳实践在各个国家搭建温室气体排放MRV体系,以形成落实各方沟通合作的前期基础。此外,还可建立碳市场基金以支持东盟国家碳市场的建设,并深化中国与东盟国家在碳市场发展方面的交流,构建各国在应对气候变化领域市场化机制设计方面的共同语言。


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