主要研究成果

  • 在“一带一路”国家的债务可持续性问题不断加剧的背景下,我们认为债务自然机制(而不是债务资源交换和债务股本交换机制)是促进现有债务重组、支持绿色复苏和发展的重要工具。
  • 1984年,为了应对拉丁美洲热带雨林不断恶化、债务负担不断增加的问题,债务自然交换机制的概念首次提出。该机制的核心为减少债务国的债务存量,以换取债务国政府以不同形式保护自然环境的承诺。
  • 过去,债务自然交换机制的债务国大多数是萨尔瓦多、哥伦比亚、牙买加、秘鲁和智利等拉丁美洲和加勒比地区的国家及哥斯达黎加和埃及等非洲国家,主要债权国为巴黎俱乐部成员,特别是美国和德国。 
  • 债务自然交换机制执行复杂,有以下原因:交易成本高、要求长期财政投入、债务国可能发生通货膨胀或货币贬值、环境保护项目在设计及实施上面临挑战。
  • 对于“一带一路”国家来说,债务自然交换机制是一个巨大的机遇:一方面,许多“一带一路”国家拥有丰富的自然资源,但同时它们也正面临着与日俱增的生物多样性风险。中国作为这些国家的债权国也发挥着巨大的作用——许多国家过度投资、债务表现不佳,同时国家经济又受到了新冠疫情的冲击,因此需要债务重组。
  • 为在“一带一路”倡议中应用债务自然交换机制,我们为中国的政策制定者提出五条建议
    • 建立实施债务自然交换机制的政策框架;
    • 加强部门协作,设立债务自然交换机制的专门工作组;
    • 搭建多边合作平台,促进共同融资;
    • 开展国际合作,提升内部能力建设;
    • 加强未来项目评估,提高“一带一路”国家的债务可持续性。

摘要

新冠疫情的爆发加速不少了“一带一路”国家的许多债务问题。债务自然交换机制(debt-for-nature swap)是促进当前债务重组、支持绿色复苏发展的重要工具。在本文中,我们将解释“债务自然交换机制”这一概念,研究使用该方式的成功案例并分析该方式在实践中面临的挑战,进而探索在“一带一路”国家中应用债务自然交换机制的可能性。

债务自然交换机制可用于有息贷款的重组,原因有二:首先,通过减免对中国的利息支付,债务国可以释放资源用于国内投资,以便于经济复苏;其次,债务自然交换机制要求债务国长期持续地将应付利息投资到国内的环保项目中。因此,该方式不是附带道德风险的单纯债务免除,而是三方共赢的解决方案:中国等债权人可以收回原始债务的一部分;债务国可将其待还债务转化为环境保护方面的国内“投资”(因此“偿还债务”这一过程仍然存在);人类和自然发展的基础——环境也可以借此得到改善。

中国还没有实施债务自然交换机制的经验,但它能够成为中国绿色发展承诺、支持新兴国家实现绿色复苏的重要工具,提高中国主办2021年联合国生物多样性大会(CDB COP)的公信力。同时,推行债务自然交换机制将为中国一部分无法被清偿的贷款增加绿色价值,并为中国提供在利用公共和私人资金保护生物多样性方面起到领导作用的机会。对债务国而言,债务自然交换机制可以减轻偿还外汇贷款的压力,为环境和气候相关的项目提供资金,同时有助于当地的经济建设和机构建设。此外,对于非政府组织而言,这一机制可以帮助他们识别并利用不同来源的资金。

一、塞舌尔债务自然交换案例

2008年,塞舌尔共和国发生债务违约。但事实证明,相较于以债务换股本(debt-for-equity swap)或以债务换资源(debt-for-resources swap)的方式,债务自然交换机制无论是对塞舌尔、对国际社会还是对全球生态系统与生物多样性来说都更为合适。该案例可为债务自然交换机制在“一带一路”国家中的应用提供一些启示。

塞舌尔是西印度洋上的群岛国,由115个岛屿组成。它是珍贵的珊瑚礁和许多濒危物种的家园,其经济大多依赖于海洋旅游业和渔业。尽管塞舌尔在2008年成功改革,从债务违约中恢复过来,但仍然容易受到外部经济冲击的影响,并且面临着海洋生态系统继续恶化的危险

2016年,美国环保组织­­“大自然保护协会”(The Nature Conservancy)发起了一项“债务自然交换”协议,重组了塞舌尔对巴黎俱乐部(Paris Club)成员(主要是英国、法国、比利时和意大利)的2160万美元的主权债务,以换取其保护海洋的承诺。在大自然保护协会的主导下,塞舌尔环境保护与气候适应信托基金(SeyCCAT)成立,并折价从债权国买下了舌塞尔的待还债务。相应地,塞舌尔政府同意采取以下措施

1)以较低的利率偿还信托基金(SeyCCAT)的贷款;

2)将节省下来的钱用于海洋保护共工作;

3)将其30%的海域划为保护区,不进行无管制的经济活动,如捕鱼和钻探。

该方式成效显著:到2020年3月,塞舌尔按时偿还了所有债务相关款项,并完成了对其32%海域的保护。

塞舌尔的成功案例中的“债务自然交换机制”这一概念并非首创,它诞生于80年代,自提出后一直被视为一种为保护环境而释放资金、同时减轻借款人债务负担的方式。 

二、债务自然交换机制概述

1984年,为了应对一些发展中国家(尤其是拉丁美洲)热带雨林不断恶化、债务负担不断增加的问题,世界自然基金会(WWF)副主席Thomas Lovejoy首次提出债务自然交换机制的概念。该机制的核心为减少债务国的债务存量,以换取债务国政府以不同形式保护自然环境的承诺。1987年,玻利维亚与美国非营利性环环境保护组织“保护国际基金会”(Conservation International)签署了第一个债务自然交换协议。在该协议中,保护国际基金会在二级市场以10万美元的折扣价格购买玻利维亚价值65万美元的外债;作为交换,玻利维亚政府在三个保护区中预留370万英亩的土地用作缓冲带。

图1简单展示了债务自然交换机制的概念。当债务国因无法向债权国支付利息而面临违约风险时,可以通过谈判达成债务自然交换协议。环境保护信托基金通过国际非政府组织或捐助国募集资金,再向债权国以最高100%的折扣购买未偿债务(债权国也可以直接将部分债务的债权转移给环境保护信托基金)。交换机制下,债务国政府不再需要以强势货币向债权国支付利息,只需要以当地货币向环境信托基金支付利息即可。有了这项收入,信托基金可以投资并维护当地的环境保护项目。

图1债务自然交换机制图解(IIGF 2021)

1. 债务自然交换机制的类型

债务自然交换机制通常分为两类:商业交换机制和双边交换机制。 

商业交换机制

1987年的玻利维亚债务自然交换协议,以及20世纪80和90年代拉丁美洲债务危机期间的大多数债务自然交换协议都属于商业交换机制。在这种方式中,债务国政府能够在市场上通过政府债券等方式重组债务;第三方组织(通常是非政府组织,也是可能是政府或个人)在二级市场上折价购买发展中国家的商业债务,市场上债务价格的高低反映了市场对还款可能性的预期。作为交换,债务国承诺投资以当地货币结算的面值金额的资金以用于环境保护项目。因此,商业债务自然交换的成功与否取决于对未偿债务的折扣率高低:折扣率越高,可以重组的债务就更多。

与现在相比,商业债务自然交换在1980年代的应用更广。20世纪80和90年代的几次债务危机后,发展中国家的债务状况总体有所改善,随后又有一系列倡议致力于债务减免,如“重债穷国债务倡议(HIPC等。因此,商业债务自然交换机制自1990年代中期以来逐渐减少。

双边交换机制

另一类是双边交换机制。在双边债务自然交换中,要重组的债务是债务国政府和债权国政府(或开发银行)之间的双边债务,不在公开市场交易;债权国政府同意免除与债务国的部分公共双边债务,以换取债务国对环境保护工作的财政贡献。有时,非政府组织也会为承诺减债的债权国提供额外资源,成为“补贴下的双边交换机制(如上文的塞舌尔案例)”。

双边债务自然交换主要是由债权国的意愿推动的,而之前的双边债务交换主要由巴黎俱乐部(Paris Club)成员国发起。1990年,巴黎俱乐部首次为中低收入国家引进了债务转换条款,该条款于1991年扩大到重债低收入国家(SILICs)。到目前为止,大多数巴黎俱乐部的成员国都已经进行过债务自然交换尝试,每个成员都有其方法和程序。其中,美国是参与公共债务自然交换的最主要债权人,在美国国际开发署(USAID)的管理下先后建立了两个框架:《热带森林保护法(TFCA)》及其前身《美洲企业倡议(EAI)》。

2. 演变历程与发展趋势

债务自然交换机制自提出以来已被广泛应用于遍布各大洲的30多个国家。1987年到2015年间,使用债务自然互换协议重组的债务总额超过26亿美元,为环保项目提供了约12亿美元的资金支持。到2003年底,世界范围内已进行了至少66笔双边债务自然交换,债务国大多数是萨尔瓦多、哥伦比亚、牙买加、秘鲁和智利等拉丁美洲和加勒比地区的国家,及哥斯达黎加和埃及等非洲国家。约有28%的互换的债权国是美国,27%的互换债权国是德国。除这两国外,其他参与的债权国还包括瑞士、瑞典、加拿大、芬兰、比利时、荷兰和法国等。

表2 截止2003年通过互换协议处理债务总额最多的十个国家(OECD 2007)

额度最大的债务自然交换发生在波兰。1992年,波兰将高达30亿美元的债务通过此方式转换为对环保的承诺,政府将资金转用于支持地方融资机构EcoFund,为环境保护的五个重点领域(空气、水、自然污染、气候保护和废弃物管理)提供支持。

自21世纪初以来,债务自然交换的使用不断减少。这一转变可归因于两方面:一方面是世界经济整体走强;另一方面是由于巴黎俱乐部在1980年代和1990年代进行了债务重组和免除,使得发展中国家的债务减少。图2显示了巴黎俱乐部成员国(大多是发达国家向发展中国家提供信贷)债务处理数额的变化情况。

图2:巴黎俱乐部成员国债务处理额的演变 (Cheng, Diaz-Cassau, Erce, 2018)


然而,在过去几年中,高额的基础设施建设支出和新冠疫情的爆发改变了这一局面,为许多新兴国家带来了新的债务问题。但这也为债务自然交换机制在世界范围内、尤其是在“一带一路”国家范围内广泛应用提供了新的机会。对中国来说,债务自然交换机制仍是新的领域,需要不断探索。

案例研究:2009年美国与印度尼西亚的债务自然交换 2009年签署的美国-印尼债务自然交换

协议涉及四方:美国政府、印尼政府、自然保护组织“保护国际基金会”(CI)和印尼当地的环境基金会KEHATI。这一债务自然交换包括以下步骤

1) 在美国《热带森林保护法(TFCA)》的框架下,美国财政部向印度尼西亚的债权人美国国际开发署(USAID)提供2000万美元。此外,保护国际基金会CI和印尼环境基金会KEHATI各向美国国际开发署支付100万美元的互换手续费;

2) 美国国际开发署取消印度尼西亚政府欠下的6项债务,这些债务的名义价值约为3000万美元;

3) 印度尼西亚政府将此款项分期支付到汇丰银行的还债账户;

4) 根据监督委员会的指示,汇丰银行定期以美元形式转账至由印尼环境基金会KEHATI管理的外汇账户;

5) 经监督委员会批准后,印尼环境基金会KEHATI向满足资质的非政府组织提供款项。

  图3美国-印度尼西亚债务自然交换图解(Cassimon, Prowse and Essers, 2011)

3. 付诸实践面临的挑战

在实践中,由于种种原因,债务自然交换机制实施起来十分复杂,原因有以下几点:

  • 交易成本高。由于债务自然交换过程中的交易涉及多方群体(如债务人、债权人、捐助者、非政府组织),其准备、谈判和执行过程复杂而漫长,至少需要2至4年时间。此外,各方利益相关者的意见分歧可能会进一步增加交易成本,使得债务自然交换机制与其他金融工具相比效率较低。例如,安提瓜和巴布达在2012年与巴西协商过价值1800万美元的“债务与沿海地区气候适应管理交换协议”,但由于巴西议会内部的不断拖延,该协议内容并未实现
  • 要求长期财政投入。债务自然交换的成功与否在很大程度上取决于债务国是否有长期、稳定地支持环境保护计划的财政能力。然而,当发生财政或流动性危机或管理问题时,面向环境保护的财政投入便可能首当其冲地被削减,进而影响债务自然交换的过程。
  • 债务国可能发生通货膨胀或货币贬值。由于债务自然交换协议的一个常见条款是使用当地货币来付息,因此当地货币的价值变动是一个重要的影响因素。当地货币贬值或通货膨胀可能会影响交换的实际现金价值,由于交换的发生导致大量当地货币注入也可能会在债务国引起通货膨胀。
  • 环境保护项目在设计及实施上面临挑战。由于大多数债务自然交换项目中包括了保护当地资源或生物多样性的项目,它们有可能与现有的方案相冲突,因此可能产生土地所有权归属等问题。此外,环境保护项目还需要设施支持,如稳定的设备供应、燃料和训练有素的工作人员。这些项目的最终成果在评估与监督等方面也存在困难。

三、债务自然交换机制与中国和“一带一路”国家的相关性

对于“一带一路”国家来说,债务自然交换机制是一个巨大的机遇:一方面,许多“一带一路”国家拥有丰富的自然资源,但同时,它们也正面临着与日俱增的生物多样性风险。中国作为这些国家的债权国也发挥着巨大的作用——许多国家过度投资、债务表现不佳,同时国家经济又受到了新冠疫情的冲击,因此需要债务重组。

1. “一带一路”国家的生物多样性

“一带一路”倡议涵盖了世界上生物多样性最丰富的国家,如拉丁美洲和加勒比地区的厄瓜多尔、秘鲁和委内瑞拉,还有东亚和太平洋地区的印度尼西亚、马来西亚、巴布亚新几内亚和菲律宾,以及非洲的南非和马达加斯加。这些国家面临着日益严峻的生物多样性危机和生态系统危机,例如:

中国基础设施投资的不断扩大可能会加速一些“一带一路”国家所面临的生物多样性风险。分析表明,“一带一路”经济走廊覆盖了265个濒危物种、1700多个重要环境区域和46个生物多样性热点。虽然需要对个别项目进行后续分析,但这些证据已经表明“一带一路”沿线基础设施的发展对生态产生了重大的负面影响。为了在2030年到来前扭转生物多样性的衰退,全球各国每年用于保护环境的资金需求为7220亿到9670亿美元,其中“一带一路”国家需要特别的投资。债务自然交换被视为调动资本保护生物多样性的重要方式之一(见表1)。

表1生物多样性金融资金来源示例
资料来源:《The Little Biosiversity Finance Book》(2012)

2. “一带一路”国家的负债情况

中国是很多“一带一路”国家的主要债权国,其中大部分国家因为新冠疫情等原因面临着债务情况恶化的问题。通过分析2014-2019年52个部分“一带一路”国家的负债情况(包括官方和非官方债务),我们发现:

  • 中国在2014至2019年间债务不断累积,部分国家偿还中国债务的负担也有所增加。截止2019年,刚果共和国对中国的未偿债务占国民总收入GNI的比例为38.92%,吉布提为34.64%,安哥拉为18.95%(见图4);
  • 有些国家的外债水平相对于GNI整体较高,其违约风险也相对较高。比如,老挝的外债存量占GNI的百分比为58%,吉布提为62%,刚果共和国为60%。而其他国家,如萨摩亚和莫桑比克,虽然对中国的债务数额不大,但其外债占GNI的整体比例很高,这也可能导致类似的债务违约情况;
  • 截止2019年底,在分析的52个“一带一路”国家中,对中国的现存债务较多的国家有:巴基斯坦、安哥拉、肯尼亚、埃塞俄比亚和老挝等。去年以来,津巴布韦、安哥拉和巴基斯坦等几个国家都提出过希望与中国重新协商债务问题。
图4 2019年各国对中国未偿债务占其国民总收入的比例

鉴于中国承诺与“一带一路”国家在疫情复苏开展合作,中国也需要在考虑如何妥善处理这些国家的诉求。一些人呼吁通过以债务换股本和以债务换资源等方式减少偿债负担,但与之相反,我们认为,在大多数情况下不可采取以上两种方式:这些途径都可能减少可用于未来经济增长的国内资源。我们建议中国采用“债务自然交换机制”以创造三赢局面:对于中国来说,作为许多“一带一路”国家最大的双边债权国,同时也是2021年联合国生物多样性大会(UN Biodiversity Conference)的东道国,中国可通过债务自然交换机制为其一些永远无法被清偿的贷款增加价值,同时也获得了在利用公共和私人资金保护生物多样性方面起到领导作用的机会。

3. 中国在国内外生物多样性保护方面的经验

作为世界上生物多样性最丰富的的12个国家之一,中国已经制定了多项保护国内生物多样性的战略。2010年,中国启动了生态保护红线(ECRL)计划,旨在对某些土地进行保护或可持续管理。到2019年,中国计划将其25%的土地划入保护范围。2016年,由于中国采取了有效的保护措施,“国宝”大熊猫的保护级别从“濒危”升为“易危”

在国际上,中国致力于支持生物多样性保护,将生物多样性纳入海外投资的考虑因素,比如2020年12月发布的《“一带一路”项目绿色发展指南》就是中国在此方面建立的指导方针。然而在实践中,大多数金融机构,包括为“一带一路”项目提供资金的保险公司,在建立环境与生物多样性标准和风险管理体系方面均落后于国际同行。债务自然交换机制在中国的应用将为中国建设绿色“一带一路”开启新篇章。

四、政策建议

针对中国探索实施债务自然交换机制,创造共赢局面,进一步拓展建设绿色“一带一路”倡议的雄心壮志,本文提出以下建议:

第一,建立实施债务自然交换机制的政策框架。建议制定双边债务自然交换机制的基线框架,明确该机制涵盖的债务类型、债务国资格筛选标准、管理和监督办法等,区分不同性质贷款(如政策性贷款或商业贷款)的实施细则。该框架还可界定环保资金使用的范围,如优先用于大气污染、气候改善或生物多样性保护等。在基线框架的基础上,保证债务自然交换协议与债务国环境保护目标一致也至关重要。债务自然交换机制的主管机构可以与有经验的国际环保组织密切合作,确保设计出的方案切合债务国的实际情况和最紧迫的环保目标,也可选择支持该国现有的环境保护项目(如马来西亚Central Forest Spine项目)。在债务国环境保护项目的选择上,建议优先考虑对缺少社会资本支持的项目提供资助。

第二,加强部门协作,设立债务自然交换机制的专门工作组。债务自然交换协议的达成和具体实施需要债务国、债权国、国际非政府组织、其它捐赠机构等多方参与,也需要我国多个部门密切协作。此外,该机制的成功还需要债务国长期、稳定的财政支持。为了提高效率,降低成本,保障机制达到预期效果,可设立专门工作组,牵头设计债务自然交换机制的政策框架、组织各方的谈判和协商、对项目落地进行管理和监督。在此基础上,可以选择在气候脆弱程度高、负债程度高、生物多样性丰富、信誉良好的“一带一路”国家或有成功经验的国家启动试点项目。

第三,搭建多边合作平台,促进共同融资。债务自然交换机制的主管机构可与巴黎俱乐部成员、国内和国际金融机构、基金会和非政府组织(如大自然保护协会、世界自然基金会)等利益相关者合作,搭建债务自然交换机制的多边合作平台。此举一方面有助于加强内部能力建设,另一方面能够吸引国内和国际公私部门共同融资。例如,可以通过提供碳排放交易信用等市场激励措施吸引社会资本参与。

第四,开展国际合作,提升内部能力建设。可与巴黎俱乐部(Paris Club)以及政府、金融机构和非政府组织(如大自然保护协会、世界自然基金会)中的其他利益相关者协商,以建设内部能力、协调国际各方的工作。

第五,加强未来项目评估,提高“一带一路”国家的债务可持续性。在处理“一带一路”国家现存债务问题的同时,也应制定更加严格的项目评估要求以规避新的债务问题。建议鼓励我国金融机构和企业采取环境影响评估(EIA)和社会环境风险管理工具(ESMS)等方式进行投资项目评估;也可以借鉴国内现有的“生态保护红线”计划,通过空间规划或设立“禁区”等方式敦促中资金融机构和保险公司对新项目的环境和生物多样性风险进行严格评估,以提高“一带一路”国家的债务稳定性。

About the author(s)

Researcher at International Institute of Green Finance

Mengdi Yue is a researcher at the Green BRI Center at IIGF. She holds a Master in International Relations from School of Advanced International Studies (SAIS) and has worked with the American Enterprise Institute (AEI), European Union Chamber of Commerce in China and the China-ASEAN Environmental Cooperation of the Ministry of Ecology and Environment. She is fascinated by green energy finance in China and the Belt and Road Initiative and data analysis.

Director Green Belt and Road Initiative Center at International Institute for Green Finance


Dr. Christoph NEDOPIL WANG is the Founding Director of the Green Belt and Road Initiative Center and a Senior Research Fellow at the International Institute of Green Finance (IIGF) of the Central University of Finance and Economics (CUFE) in Beijing, China.


Christoph is a member of the Belt and Road Initiative Green Coalition (BRIGC) of the Chinese Ministry of Ecology and Environment. He has contributed to policies and provided research/consulting amongst others for the China Council for International Cooperation on Environment and Development (CCICED), the Ministry of Commerce, various private and multilateral finance institutions (e.g. ADB, IFC, as well as multilateral institutions (e.g. UNDP, UNESCAP) and international governments.


Christoph holds a master of engineering from the Technical University Berlin, a master of public administration from Harvard Kennedy School, as well as a PhD in Economics. He has extensive experience in finance, sustainability, innovation, and infrastructure, having worked for the International Finance Corporation (IFC) for almost 10 years and being a Director for the Sino-German Sustainable Transport Project with the German Cooperation Agency GIZ in Beijing.


He has authored books, articles and reports, including UNDP's SDG Finance Taxonomy, IFC's “Navigating through Crises” and “Corporate Governance - Handbook for Board Directors”, and multiple academic papers on capital flows, sustainability and international development.

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