2019年7月26日,肯尼亚全国第一个在建燃煤电站项目因环境与社会影响评估证书遭到国家环境仲裁法庭的撤回而陷入停滞。这项融资规模达20亿美元,开工时间长达6年的电站在过去3年里不断遭到当地环保组织、居民社团和其他利益相关方的抵制,最终被当地社团组织告上法庭。法庭判决:由于环评过程没有依法征得利益相关方的参与,项目所获得的环评证书无效。从此该项目陷入停滞,下一步是否能够重启仍不可获知。这为投资者带来了很多声誉和财务上的压力,甚至直接损失。本文通过对肯尼亚Lamu燃煤电站的背景、融资与施工情况以及争端发生缘由进行分析,旨在总结经验,为投资者提供参考与借鉴,促进“一带一路”投融资活动的可持续发展。

一、全球范围内燃煤电厂发展情况

长期以来燃煤电厂是许多非洲国家的能源支柱,由于该领域的投融资活动发展历史相对较长,经验较为成熟,很多投资者将其看作是投资回报稳健、风险可控性强的资产。

在全球范围内,中国、日本、韩国和美国是燃煤电厂的头号投资者和EPC承包者。2018年,在中国境外开发的399吉瓦的燃煤电厂中,已有102吉瓦被中国金融机构和企业提供或承诺融资。总金额达359亿美元。

图1. 中国投资的燃煤电厂(单位:兆瓦)(深蓝色:在建;浅蓝色:计划筹建)

然而,由于日益严峻的环境和气候问题,燃煤电厂正受到越来越严格的审查。由于项目资质不过关,或当地居民和环保组织等利益相关方的抵制,很多燃煤电厂项目被迫延缓实施或遭到搁浅。这其中包括孟加拉国的Rampal电站(严重违反联合国教科文组织的相关规定),印度3.6吉瓦的Tamil Nadu电站(缺乏环境影响评估报告)斯里兰卡一个因当地居民施压最终被迫改建为液化燃气站的煤电站

与此同时,可再生能源成本骤降也使得煤电站在能源市场的竞争力不断下滑。根据瑞德集团(Lazard Freres)的一项研究表明,从2009年到2018年,光伏与风电的平准化度电成本分别下降了88%和60%,同期煤电和核电的成本则只分别下降了9%和23%(见图2)如果以这种趋势发展,可以预见,将来绝大多数煤电站的成本都将会比可再生能源更高。

图2. 平准化能源成本(2009年到2018年

二、肯尼亚能源需求

肯尼亚的能源结构一致以来都依赖于可再生能源。2017年全年,该国可再生能源供给高达1.6吉瓦(水电827兆瓦,地热能627.9兆瓦,生物能85.2兆瓦), 与2000年相比,可再生能源生产总量翻了不只两翻。(见图3)截止到2019年,该国仍没有任何一个在运行中的煤电站。

图3. 肯尼亚新能源转机容量(红色:地热;绿色:生物能源;橙色:太阳能;浅蓝色:风;深蓝色:水电)

然而,肯尼亚的能源消费从1990年的2.93亿千瓦时增长到2016年的7.98亿千瓦时。也就是说,在16年间增长了将近3倍(见图4)。这使肯尼亚政府意识到能源供给侧增长的重要性。根据本国能源局在2011年制定的一份最低成本电力发展计划(LCPDP), 肯尼亚预测年能源需求负荷增长13.4%,年平均峰值需求负荷增长11.4%。

于是,在2013年中旬,肯尼亚政府决定启动本国第一个燃煤项目- 选址在Lamu地区的1050兆瓦燃煤电站。

Lamu燃煤电站基本情况

(一)规模:1050兆瓦

(二)煤炭来源:早期从南非和津巴布韦进口,后期从肯尼亚本国Kitui地区Mui盘底最新发现的煤炭矿藏中开采。

(三)承包商:经过几轮竞标,当地政府选中了名叫AMU电力公司的财团。这家财团的组成部分为:(1)Centum投资公司(肯尼亚)(持股51%);(2)Culf能源公司(肯尼亚)(持股49%);(3)四川电力设计咨询有限公司(中国电建集团下属子公司);(4)中国华电集团发电运营有限公司;(5)四川电力建设三公司(中国电建集团下属子公司)。项目将于2015年9月开始施工,30个月建成,施工人员共3000人,其中中国籍员工1400人。

(四)融资模式:2015年6月8日,中国工商银行与AMU电力公司签订协议,将为项目提供9亿美元出口信贷,且为项目提供金融咨询服务。Lamu项目的资金来源75%是债务,25%是股本。

图4. Lamu电站地理位置

四、Lamu项目遭遇的问题

除用地赔偿问题外,Lamu电站遇到的主要问题集中在环境与社会影响评估上。

在获得电力生产许可之前,为保证项目对环境和社会不造成重大影响,需要进行一项环境与社会影响评估(ESIA)。AMU电力公司委托Kurrent科技有限公司进行这项评估。在评估过程中,当采访到相关利益方时,当地一家知名组织, 由30多个社区组织联合成立的社团Save Lamu表示了对项目的反对,他们不认为电厂能如其声称的那样改善本地人民生活,并表示了坚定的立场,只支持可再生能源。尽管如此,项目最终还是通过了环境与社会影响评估, 并且在2016年9月正式获得当地国家环境管理局(NEMA)签发的环境影响评估证明。2017年2月,肯尼亚能源管理局(ERC)对外宣称,Save Lamu社团所质疑的所有环境、技术和经济问题都已经得到解决,同时批准了Lamu项目的实施。然而, 紧接着,Save Lamu就将AMU电力公司和国家环境管理局告上了法庭,控诉其非法批获环境与社会影响评估证明。

2017年5月,AMU电力公司与中国电建集团签订了19亿美元的购电协议(PPA)。2017年7月,Lamu项目正式开始施工。然而,这并不能保证项目的顺利开展。频繁的示威游行在肯尼亚接二连三进行。国际方面的压力也破使项目面临新的严格审查。比如,四位美国参议员连续给非洲开发银行施压,劝使其放弃对Lamu燃煤电站的投资。美国通用电气公司也面临很多大客户的压力。这些大客户纷纷劝诫其不要将任何资金投入到Lamu项目中。

与此同时,由于肯尼亚本国实际能源需求增长减缓,能源局通知AMU电力公司将项目第三阶段的发电量减半,即从350兆瓦降低到150-200兆瓦。因此,由于供需之间的不匹配和项目面临的弃电风险,Lamu燃煤电站每发一千瓦时的电,成本相当于增长了10 倍,即增涨到75美分(与零弃电场景相比)(见图5)。这也就是说,肯尼亚的零售电价会因此比之前预想中的增长很多。

图5. Lamu电站每千瓦时电力生产的平均成本

从2017年5月到2019年6月短短两年间,肯尼亚环境仲裁法庭(The National Environmental Tribunal)见证了六起与本项目相关的上诉案件,其中原告包括Save Lamu社区,被告主要是肯尼亚国家环境管理局和AMU电力有限公司。

2019年7月26日,法庭作出最终裁决,由于肯尼亚国家环境管理局和AMU电力有限公司没有遵循法定程序请项目利益相关方充分参与到项目的环境与社会影响评估中,也没有充分评估煤炭以外替代能源的可能性,因此判定Lamu燃煤电厂项目获得的环境影响评估证书无效。这就使得Lamu项目在没有真正解决环境争端之前无法重新开工。

总之,虽然法庭并没有取缔Lamu项目,但由于开工环节的各种不确定性,加上由于电力需求变化带来的成本不断提升,投资者对Lamu项目的信心在一定程度上受到了动摇。

五、Lamu项目对投资者的启发

肯尼亚Lamu电站的案例能够为广大投资者带来很多启发:在政府部门全力支持之下,即便证件齐全获批,项目还是遭遇诸多问题。值得我们反思。笔者认为,从这个案例中我们可以总结出以下经验教训:

(一)投资者在对外投资时,应当注意,项目不仅要保证能获取到所有相关政府部门的审批通过,同时也需要得到当地居民、相关机构等各方面利益相关方的支持。特别是当项目所在国的环境社会影响评估程序明确规定利益相关方有权参与的时候。

(二)投资者要与当地居民、相关机构等各方面利益相关方建立并保持畅通的沟通机制,及时进行信息共享,维持平等的对话关系。

(三)对于争议性较强的资产类别,投资者在作投资决策前,应该谨慎衡量利弊,并充分考虑是否有可替代性的资产类别作为第二投资选择。在肯尼亚这个特定案例中,投资者可以通过市场调研发现,肯尼亚的可再生能源成本近年来持续大幅下降,同时资源禀赋良好,发展潜能巨大。由此,投资可再生能源不光能避免“化石能源”这一敏感话题带来的争议,也很可能带来长远的投资回报。

(四)对于环境与社会潜在影响较大的项目,投资者在计算投资成本时,应当注意将环评相关的各项活动比如采访沟通以及法律论证等花费都计算进去,从而得到更科学客观的项目成本预期。

(五)投资者在对境外项目进行投资时,建议参考“一带一路”绿色投资原则和赤道原则等国际倡议。这些倡议将联合国可持续发展目标和巴黎协定的相关规定都整合在了投资原则中。投资者如参考这些原则对投资活动进行审视,在一定程度上可以降低投资活动的环境与社会风险和由之带来的项目搁浅风险。

About the author(s)

Director Green Belt and Road Initiative Center at International Institute for Green Finance


Dr. Christoph NEDOPIL WANG is the Founding Director of the Green Belt and Road Initiative Center and a Senior Research Fellow at the International Institute of Green Finance (IIGF) of the Central University of Finance and Economics (CUFE) in Beijing, China.


Christoph is a member of the Belt and Road Initiative Green Coalition (BRIGC) of the Chinese Ministry of Ecology and Environment. He has contributed to policies and provided research/consulting amongst others for the China Council for International Cooperation on Environment and Development (CCICED), the Ministry of Commerce, various private and multilateral finance institutions (e.g. ADB, IFC, as well as multilateral institutions (e.g. UNDP, UNESCAP) and international governments.


Christoph holds a master of engineering from the Technical University Berlin, a master of public administration from Harvard Kennedy School, as well as a PhD in Economics. He has extensive experience in finance, sustainability, innovation, and infrastructure, having worked for the International Finance Corporation (IFC) for almost 10 years and being a Director for the Sino-German Sustainable Transport Project with the German Cooperation Agency GIZ in Beijing.


He has authored books, articles and reports, including UNDP's SDG Finance Taxonomy, IFC's “Navigating through Crises” and “Corporate Governance - Handbook for Board Directors”, and multiple academic papers on capital flows, sustainability and international development.

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